ความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่หลังปี ค.ศ. 2020
ผู้เขียน: ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์......ผู้ประสานงานชุดโครงการ MEAs Think Tank
ที่มา: กรุงเทพธุรกิจ (พุธที่ 4 กรกฎาคม 2555)
การเจรจาเพื่อจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่หลังปี ค.ศ.2020 ได้เปิดฉากขึ้นในช่วงวันที่ 14-25 พฤษภาคมที่ผ่านมา ณ กรุงบอนน์ ประเทศเยอรมัน เป็นการเจรจาในรูปแบบของคณะทำงานเฉพาะกิจชุดใหม่ที่เรียกว่า “Ad-hoc Working on the Durban Platform on Enhanced Action” (ADP) ผลลัพธ์การเจรจาอาจออกมาในรูปแบบเป็นพิธีสารฉบับใหม่เป็นเครื่องมือทางกฎหมาย หรืออาจเป็นผลลัพธ์ที่เห็นชอบร่วมกันที่มีผลใช้บังคับทางกฎหมาย มีการกำหนดให้ ADP ทำงานเสร็จโดยเร็วที่สุดแต่ไม่ช้าเกินกว่าปี 2015 เพื่อให้มีมติรับรองในการประชุมรัฐภาคีฯ ครั้งที่ 21 ในปี 2015 และนำไปสู่การใช้บังคับในปี 2020
จะสังเกตได้ว่าเป้าหมายสำคัญของการเจรจาภายใต้ ADP คือ ความตกลงระหว่างประเทศฉบับใหม่ที่มีผลบังคับทางกฎหมายกับทุกประเทศ อย่างไรก็ตามไม่ได้หมายความว่าทุกประเทศจะมีข้อผูกพันทางกฎหมายในการลดก๊าซเรือนกระจก และแม้ว่าทุกประเทศจะมีข้อผูกพันในการลดก๊าซเรือนกระจก แต่ก็ไม่จำเป็นว่าต้องมีเป้าหมายการลดก๊าซในระดับเท่ากัน
การเจรจาภายใต้ ADP ดำเนินไปพร้อมกับการเจรจาเกี่ยวกับพันธกรณีช่วงที่สอง (หลังปี ค.ศ. 2012) ของพิธีสารเกียวโต ซึ่งมีการเจรจามาแล้วรวม 17 ครั้งแต่ยังไม่ได้ข้อยุติ และการเจรจาเกี่ยวกับความร่วมมือระยะยาวเพื่อแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศภายใต้อนุสัญญา UNFCCC ซึ่งมีการเจรจามาแล้วรวม 15 ครั้งและถูกกำหนดให้เสร็จสิ้นการเจรจาภายในปีนี้ การดำเนินงานดังกล่าวข้างต้นทั้งหมดนี้เป็นผลมาจากมติการประชุมรัฐภาคีอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ (UNFCCC) ครั้งที่ 17 (COP17) ที่เมืองเดอร์บัน ประเทศแอฟริกาใต้ เมื่อต้นเดือนธันวาคม 2011 มีรายงานว่าบรรยากาศของการประชุมเจรจากว่าสองสัปดาห์ที่กรุงบอนน์เป็นไปอย่างเคร่งเครียด เนื่องจากมุมมอง ความเห็น จุดยืนที่แตกต่างกันระหว่างกลุ่มประเทศต่างๆ เกี่ยวกับกรอบและเนื้อหาของความตกลงระหว่างประเทศเรื่องการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศฉบับใหม่ ตัวอย่างเช่น ในขณะที่หลายประเทศเห็นว่าเนื้อหาสำคัญของการเจรจาภายใต้ ADP คือ การลดก๊าซเรือนกระจก แต่ประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศยืนยันว่า การเจรจาจะต้องครอบคลุมทั้งเรื่องการสนับสนุนด้านการเงิน การปรับตัว การสร้างเสริมศักยภาพรองรับผลกระทบและการปรับตัว รวมทั้งการถ่ายทอดเทคโนโลยีด้วย
นอกจากนี้ ประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศเห็นว่าการเพิ่มระดับเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกเพื่อให้สามารถควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลกให้ต่ำกว่า 2 องศาเซลเซียสควรดำเนินการภายใต้การเจรจาเกี่ยวกับความร่วมมือระยะยาวภายใต้อนุสัญญา UNFCCC แต่ประเทศที่พัฒนาแล้วหลายประเทศเห็นว่าควรดำเนินการภายใต้ ADP ทั้งนี้ หากเป็นการลดก๊าซเรือนกระจกภายใต้หลักการของอนุสัญญา UNFCCC ประเทศที่พัฒนาแล้วจะต้องรับผิดชอบดำเนินการ สำหรับประเทศกำลังพัฒนาจะร่วมลดก๊าซโดยความสมัครใจและจะต้องได้รับการสนับสนุนจากประเทศที่พัฒนาแล้ว อย่างไรก็ตาม มีข้อที่น่าสังเกตว่า ในมติของผลการเจรจา COP17 ที่เดอร์บันเกี่ยวกับเรื่องการเพิ่มระดับเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก ไม่ได้มีอ้างอิงถึงหลักการความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่างที่อยู่ในอนุสัญญา UNFCCC และไม่ได้ระบุถึงความแตกต่างของการลดก๊าซระหว่างประเทศที่พัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนา
ทางกลุ่ม G77 + จีน เสนอความเห็นว่า ผลลัพธ์ของการเจรจาภายใต้ ADP จะต้องสอดคล้องกับหลักการและข้อกำหนดในอนุสัญญา UNFCCC ยึดหลักเรื่องความเป็นธรรม และเรื่องความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง หลักการทั้งสองเรื่องนี้จะทำให้ประเทศที่พัฒนาแล้วมีเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกและความรับผิดชอบต่อการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศมากกว่าประเทศกำลังพัฒนา
กลุ่มประเทศที่เรียกว่า “Environmental Integrity Group” (เม็กซิโก เกาหลีใต้ และสวิตเซอร์แลนด์) เห็นว่าเนื้อหาที่เป็นหัวใจคือเรื่องการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของทุกประเทศโดยสอดคล้องกับหลักการเรื่องความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง และต้องรวมเนื้อหาเกี่ยวกับเรื่องการปรับตัว การสนับสนุนด้านการเงิน ด้านเทคโนโลยี และการสร้างเสริมศักยภาพในการปรับตัว ทางสหภาพยุโรปได้ย้ำการแสดงจุดยืนว่า การตัดสินใจของสหภาพยุโรปที่เสนอเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกสำหรับพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโตนั้น อยู่บนพื้นฐานว่าผลการเจรจาทั้งหมดตามมติ COP 17 จะนำไปสู่การปรับเปลี่ยนให้มีความตกลงระดับโลกด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศฉบับเดียวเท่านั้น ทั้งนี้ ความตกลงดังกล่าวควรอยู่ในรูปแบบเป็น “พิธีสาร” ฉบับใหม่ซึ่งจะมีประสิทธิภาพมากที่สุด และเป็นพิธีสารที่ให้ทุกประเทศต้องร่วมลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและสามารถพัฒนาอย่างยั่งยืน
สำหรับกลุ่มประเทศในนาม “Umbrella Group” (ประกอบด้วย ออสเตรเลีย แคนาดา ญี่ปุ่น นิวซีแลนด์ นอร์เวย์ รัสเซีย ยูเครน และสหรัฐอเมริกา) มีมุมมองว่า ADP จะเป็นกรอบพื้นฐานสำหรับทุกประเทศในการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ ให้บรรลุเป้าหมายควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลกต่ำกว่า 2 องศาเซลเซียส และเห็นว่าการกำหนดเส้นทางการพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำเป็นกุญแจสำคัญต่อการแก้ไขปัญหา
ทางกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา 4 ประเทศขนาดใหญ่และปล่อยก๊าซเรือนกระจกในปริมาณมาก ซึ่งรวมกลุ่มกันเรียกว่า ”BASIC” ได้แก่ บราซิล แอฟริกาใต้ อินเดีย และจีน แสดงจุดยืนว่าการทำงานภายใต้ ADP จะบรรลุผลสำเร็จได้หากมีข้อยุติของการเจรจาเกี่ยวกับพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต และการเจรจาเกี่ยวกับความร่วมมือระยะยาวภายใต้อนุสัญญา UNFCCC ก่อน โดยผลการเจรจาดังกล่าวจะต้องสะท้อนถึงความรับผิดชอบต่อการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในอดีตของประเทศที่พัฒนาแล้ว
ในท้ายที่สุด ผลการเจรจาได้ข้อยุติว่าขอบเขตการทำงานภายใต้ ADP จะมี 2 เรื่องหลัก คือ (หนึ่ง) การจัดทำระบอบด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศหลังปี ค.ศ.2020 และ (สอง) แผนการดำเนินงานหลังปี ค.ศ.2012 เพื่อเพิ่มระดับความพยายามในการลดก๊าซเรือนกระจก เนื่องจากเป้าหมายการลดก๊าซที่ประเทศต่างๆ เสนอมานั้น ยังไม่สามารถบรรลุเป้าหมายควบคุมอุณหภูมิ 2 องศาเซลเซียส
ผลการเจรจาครั้งแรกที่บอนน์เริ่มส่งสัญญาณความเสี่ยงและความไม่แน่นอนออกมาอีกครั้ง ในขณะนี้ยังเร็วเกินไปที่จะวิเคราะห์หรือคาดการณ์ว่าผลการเจรจาท้ายสุดจะออกมาในรูปใด จากบทเรียนความล้มเหลวที่เกิดขึ้นในปี ค.ศ. 2009 ที่กรุงโคเปนเฮเกน ไม่มีใครอยากเห็นการเจรจาจัดทำกติกาโลกเพื่อแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศหลังปี ค.ศ.2020 สร้างประวัติศาสตร์ซ้ำรอยความผิดพลาดที่เกิดขึ้น
ภาพ: http://grist.org/climate-change/2011-12-07-2020-climate-treaty-proposal-...
