อนาคตความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ในโลกหลายขั้วอำนาจ
ผู้เขียน : ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์......ผู้ประสานงานชุดโครงการ MEAs Think Tank
การจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ที่จะมีผลทางกฎหมายใช้บังคับกับทุกประเทศที่เป็นสมาชิกได้เริ่มเจรจามาตั้งแต่ปลายปี ค.ศ.2011 โดยมีแผนจะเจรจาให้ได้ข้อยุติภายในปี 2015 และมีผลใช้บังคับเริ่มตั้งแต่ปี 2021 ทั้งนี้ในช่วงระหว่างปี 2015-2017 จะเป็นกระบวนการรับรอง (Adopt) ความตกลง และจัดทำรายละเอียดเพิ่มเติม ในช่วงปี 2017-2020 เป็นช่วงกระบวนการให้สัตยาบันต่อความตกลงฉบับใหม่ของประเทศต่างๆ ซึ่งจะต้องผ่านกระบวนการทางรัฐสภาภายในประเทศของตน
ในปีนี้ มีการประชุมประเทศภาคีอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศครั้งที่ 19 และการประชุมประเทศภาคีพิธีสารเกียวโตครั้งที่ 9 ณ กรุงวอร์ซอ ประเทศโปแลนด์ ระหว่างวันที่ 11-20 พฤศจิกายน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของเส้นทางที่จะไปสู่เป้าหมายการได้ความตกลงฉบับใหม่ภายในปี 2015 มีความคาดหวังว่าผลการประชุมที่วอร์ซอครั้งนี้จะเป็นหลักหมายสำคัญ (Milestone) ที่จะบ่งชี้ให้เห็นถึงความสำเร็จของการได้ความตกลงฉบับใหม่
ในขณะที่เขียนบทความนี้อยู่ที่โปแลนด์ การเจรจาผ่านมาได้ 6 วัน ประเด็นการเจรจาที่มีความเข้มข้นในรอบนี้มีหลายเรื่อง เช่น เรื่องระบบการเงินสำหรับแก้ไขปัญหาโลกร้อน (Climate Finance) เรื่องการชดเชยความสูญเสียและความเสียหาย (Loss and Damage) ที่เป็นผลกระทบจากปัญหาโลกร้อน เรื่องการเพิ่มระดับเป้าหมายการลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกของประเทศสมาชิกอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ (ซึ่งรวมทั้งสหรัฐอเมริกา และไทย) เพื่อให้สามารถบรรลุเป้าหมายควบคุมการเพิ่มอุณหภูมิโลกไม่ให้เกิน 2 หรือ 1.5 องศาเซลเซียส เรื่องบทบาทของภาคการเกษตรต่อปัญหาโลกร้อน
สำหรับเรื่องโครงสร้างเนื้อหาในความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ จนถึงขณะนี้ยังไม่มีข้อสรุปแน่ชัดว่าจะมีโครงสร้างและมีหัวข้อหลักอย่างไรบ้าง ในการเจรจาช่วง 6 วันที่ผ่านมา การเจรจาในเรื่องนี้ครอบคลุมหลายหัวข้อ เช่น เรื่องการเพิ่มขีดความสามารถของประเทศกำลังพัฒนา เรื่องความโปร่งใสของการลดก๊าซเรือนกระจกและความโปร่งใสของระบบการสนับสนุน (การเงิน การถ่ายทอดเทคโนโลยี และการเพิ่มขีดความสามารถ) เรื่องการปรับตัว และเรื่องการถ่ายทอดเทคโนโลยี
องค์การด้านการวิจัย และองค์กรต่างๆ ที่มีบทบาทเคลื่อนไหวเรื่องโลกร้อน ได้จัดทำข้อเสนอออกมามากมายเกี่ยวกับโครงสร้างเนื้อหาของความตกลงฉบับใหม่ ตัวอย่างเช่น IDDRI ได้มีข้อเสนอว่าความตกลงฉบับใหม่ควรมีเนื้อหาทั้งในเรื่องการลดก๊าซและการปรับตัว (ซึ่งควรมีความสมดุลในแง่การให้ความสำคัญ) รวมทั้งเรื่องการเงิน เรื่องเทคโนโลยี เรื่องการเสริมสร้างขีดความสามารถ เรื่องระบบการตรวจวัด-การรายงาน-การสอบทาน (MRV) เรื่องกลไกตลาดระบบใหม่ เรื่องการบังคับและลงโทษ
นอกเหนือจากความยุ่งยากของการเจรจาในแง่ประเด็นเชิงเทคนิคต่างๆ แล้ว เช่น การคำนวณ การตรวจวัด เรื่องทรัพย์สินทางปัญญา ฯลฯ ความสำเร็จของการเจรจายังได้รับอิทธิพลอย่างมากจากความเปลี่ยนแปลงของภูมิรัฐศาสตร์ (Geopolitics) ในเรื่องการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ
ความล้มเหลวของกระบวนการเจรจาความตกลงโลกร้อนที่เกิดขึ้นในปี 2009 ที่โคเปนฮาเกน เป็นรูปธรรมที่สะท้อนให้เห็นชัดเจนว่า ในยุคปัจจุบัน ไม่มีประเทศมหาอำนาจในโลกประเทศใดประเทศหนึ่งที่สามารถเป็นผู้ชี้นำหรือสั่งการให้มีระบอบความตกลงระหว่างประเทศด้านโลกร้อนตามแบบที่ตนเองต้องการได้อีกต่อไป สหรัฐอเมริกาที่เคยเป็นตัวแปรที่มีอิทธิพลและความสำคัญสูงในช่วงการเจรจาจัดทำพิธีสารเกียวโต (1995-1997) เนื่องจากมีอำนาจต่อรองทางการเมืองและเศรษฐกิจสูง และเป็นประเทศที่ปล่อยก๊าซในปริมาณสูงที่สุดของโลกในช่วงเวลานั้น ทำให้ประเทศต่างๆ ต้องยอมรับข้อต่อรองของสหรัฐเพื่อพยายามสร้างแรงจูงในให้สหรัฐเข้าร่วม แต่ตั้งแต่ปี 2009 มีการรวมกลุ่มของประเทศกำลังพัฒนา 4 ประเทศในนามกลุ่ม “BASIC” ได้แก่ บราซิล แอฟริกาใต้ อินเดีย และจีน ประเทศเหล่านี้มีการเติบโตทางเศรษฐกิจสูงและปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นอันดับต้นๆ ของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา (จีนกลายมาเป็นประเทศที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกอันดับหนึ่งของโลก) กลุ่ม BASIC ได้แสดงให้เห็นถึงบทบาทในการถ่วงดุลอำนาจต่อรองของสหรัฐอเมริกา (รวมทั้งของสหภาพยุโรป)
สำหรับสหภาพยุโรป ในช่วงที่สหรัฐไม่ให้ความสำคัญระดับสูงต่อการเจรจาระหว่างประเทศในเรื่องโลกร้อน (ช่วงประธานาธิบดีจอร์จ ดับเบิลยู บุช) สหภาพยุโรปมีบทบาทเป็นผู้นำการเจรจาในเวทีโลกร้อน แต่หลังการเจรจาที่โคเปนฮาเกนในปี 2009 ที่เกิดปัญหาและความล้มเหลว สหภาพยุโรปมีบทบาทลดลง สหภาพยุโรปกลับมาได้รับความเชื่อถืออีกครั้งในการเจรจา COP 17 ที่เมืองเดอร์บัน-แอฟริกาใต้ มีบทบาทช่วยทำให้กลุ่ม BASIC ยอมรับข้อสรุปให้มีความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ แลกเปลี่ยนกับการที่สภาพยุโรปยืนยันการเสนอเป้าหมายลดก๊าซเรือนกระจกสำหรับพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต
วารสาร Climate Policy ซึ่งเป็นวารสารที่มีคุณภาพได้รับความเชื่อถืออย่างมากในวงวิชาการด้านโลกร้อน ฉบับเดือนกันยายน 2013 เป็นฉบับพิเศษเกี่ยวกับเรื่องความเปลี่ยนแปลงของภูมิรัฐศาสตร์ในเรื่องการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ เนื้อหาหลักที่นำเสนอในฉบับนี้วิเคราะห์ว่า แนวคิดที่รัฐต่างๆ จะร่วมกันจัดการปัญหาสิ่งแวดล้อมโลกได้ถูกแทนที่โดยแนวคิดที่ยึดถือผลประโยชน์แห่งชาติ (National Interest) เป็นหลัก ความไม่ก้าวหน้าของการเจรจาเรื่องโลกร้อนได้สะท้อนให้เห็นถึงความเห็นที่แตกต่างกันต่อการสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับกฎระเบียบใหม่ด้านความตกลงระหว่างประเทศ ปัญหาในเรื่องการเจรจาไม่ได้เป็นเพียงปัญหาของระบอบความตกลงด้านโลกร้อนในตัวเอง แต่มีปัญหาที่กว้างกว่าเกี่ยวกับการแข่งขันช่วงชิงเกี่ยวกับอำนาจ หากในช่วงศตวรรษที่ 20 การต่อสู้ช่วงชิงที่สำคัญเป็นเรื่องระหว่างอำนาจของรัฐที่อยู่ติดทะเลกับรัฐที่เป็นแผ่นดินใหญ่ ในช่วงศตวรรษที่ 21 การต่อสู้ช่วงชิงที่สำคัญจะเป็นเรื่องการจัดสรรการปล่อยคาร์บอนอย่างเป็นธรรม อันเนื่องมาจากทุกแหล่งอำนาจเห็นร่วมกันว่าจะต้องหาทางหลีกเลี่ยงหายนะที่เกิดขึ้นจากผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ
ภายใต้สถานการณ์และความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวข้างต้น ในวารสารฉบับนี้มีบทความที่เสนอด้วยว่า ควรทบทวนพิจารณาความคาดหวังและบทบาทของอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศกันใหม่ อนุสัญญาไม่สามารถแก้ไขปัญหาโลกร้อนได้ อนุสัญญาเป็นเพียงกลไกที่ช่วยเอื้ออำนวยให้เกิดความโปร่งใส การพูดคุยแลกเปลี่ยน และระบบการเงินที่มีประสิทธิภาพเพื่อสนับสนุนการลดก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวสำหรับประเทศที่มีทรัพยากรและขีดความสามารถต่ำ
Credit : http://www.measwatch.org/writing/4867
ที่มา : กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 20 พฤศจิกายน 2556
