ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์
อนาคตความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่.....
ความเสี่ยงร่วมกันของโลก
จากผลการประชุมเจรจาครั้งล่าสุดที่เมืองเดอร์บัน ประเทศแอฟริกาใต้ เมื่อต้นเดือน ธันวาคม ๒๐๑๑ ได้ปิดฉากลงโดยมีชุดของมติที่ประชุมซึ่งเรียกว่า “Durban P ackage” ซึ่งมีเนื้อหาที่สำคัญที่จะกล่าวถึงในที่นี้ คือ การกำหนดให้มี “พันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารโตเกียว”และการเริ่มกระบวนการเจรจารอบใหม่เพื่อการจัดทำ”ความตกลงฉบับใหม่”ที่มีผลบังคับทางกฎหมายกับทุกประเทศ ผลการเจรจาดังกล่าวยังคงสร้างความเสี่ยงทั้งในแง่การที่จะบรรลุความสำเร็จในการจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ และความเสี่ยงที่จะบรรลุเป้าหมายการควบคุมอุณหภูมิโลกไม่ให้สูงเกินกว่า ๒ องศาเซลเซียส
ในการเจรจาภายใต้พิธีสารเกียวโต ผลการเจรจาได้ข้อสรุปให้มีพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโตต่อไป โดยมีเป้าหมายให้ประเทศที่พัฒนาแล้วในภาคผนวกของพิธีสาร (จำนวน๓๙ประเทศ) ลดก๊าซเรือนกระจกอย่างน้อย ๒๕ ถึง 40% ต่ำกว่าระดับที่ปล่อยในปี 1990 โดยทำให้ได้ภายในปี 2020 ทั้งนี้จะมีการทบทวนเป้าหมายอีกครั้งในปี 2015 สำหรับระยะเวลาของพันธกรณีช่วงที่สอง จะเป็น ๕ ปี (2013-2017) หรือ ๘ ปี (2013-2020)จะมีการพิจารณาในปี ๒๐๑๒ นี้ ในมติของการประชุมได้กำหนดให้ประเทศที่พัฒนาแล้วยื่นเป้าหมายตัวเลขการลดก๊าซของประเทศตนเองสำหรับพันธกรณีช่วงที่สองภายในวันที่ ๑ พฤษภาคม ๒๐๑๒
แม้ว่าผลการเจรจาจะทำให้พิธีสารเกียวโตเดินทางต่อไปโดยกำหนดให้มีพันธกรณีช่วงที่สองแต่ผลในทางปฏิบัติยังมีความเสี่ยงสูงมาก ประเทศญี่ปุ่น รัสเซีย และแคนาดา มีจุดยืนชัดเจนว่าจะไม่เสนอเป้าหมายการลดก๊าซสำหรับพันธกรณีช่วงที่สอง สำหรับออสเตรเลียและนิวซีแลนด์ยังมีท่าทีไม่ชัดเจนว่าอาจเข้าร่วมหรือไม่เข้าร่วม ล่าสุดเมื่อวันที่ ๑๒ ธันวาคม ๒๐๑๑ รัฐมนตรีสิ่งแวดล้อมของแคนาดาได้ประกาศอย่างเป็นทางการที่จะถอนตัวจากการเป็นภาคีสมาชิกพิธีสารเกียวโต โดยให้เหตุผลว่าพิธีสารเกียวโตไม่มีประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหาเนื่องจากสหรัฐอเมริกาและจีนซึ่งเป็นผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงที่สุดอันดับหนึ่งและสองไม่เข้าร่วมหรืออยู่ภายใต้พิธีสารเกียวโตในขณะนี้จึงมีเฉพาะทางสหภาพยุโรปและนอร์เวย์ที่แสดงจุดยืนชัดเจนว่าจะเสนอเป้าหมายตัวเลขการลดก๊าซสำหรับพันธกรณีช่วงที่สอง (๒๕-๓๐%) แต่มีเงื่อนไขว่าประเทศที่พัฒนาแล้วอื่นๆต้องเสนอเป้าหมายตัวเลขการลดก๊าซเข้ามาด้วย ผู้เขียนมีข้อวิเคราะห์ว่าพิธีสารเกียวโตอยู่ในสภาวะเสี่ยงที่จะหมดสภาพไปอย่างยิ่งเนื่องจากประเทศพัฒนาแล้วท่เป็นผู้ปล่อยก๊าซในปริมาณสูงหลายประเทศไม่เข้าร่วม สำหรับสหรัฐอเมริกาไม่สามารถเข้าร่วมได้อย่างแน่นอนเนื่องจากเนื้อหาพิธีสารเกียวโตไม่เป็นไปตามเงื่อนไขมราวุฒิสภาสหรัฐต้องการ (ไม่บังคับการลดก๊าซสำหรับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา)ภายในวันที่ ๑ พฤษภาคมนี้ ก็จะได้เห็นชัดเจนว่าอนาคตของพิธีสารเกียวโตจะเป็นอย่างไร
สำหรับการเจรจารอบใหม่เพื่อจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่นั้น ที่ประชุมมีมติให้จัดตั้งคณะทำงานเฉพาะกิจชุดใหม่เรียกว่า “Ad-hoc Working on the Durban Plattform on Enhanced Action” (AWG-DP) ผลลัพท์การเจรจาอาจออกมาในรูปแบบเป็นพิธีสารฉบับใหม่ เป็นเครื่องมือทางกฎหมาย หรืออาจเป็นผลลัพท์ที่เห็นชอบร่วมกันที่มีผลใช้บังคับทางกฎหมาย มีการกำหนดให้ (AWG-DP) ทำงานเสร็จโดยเร็วที่สุดแต่ไม่ช้าเกินกว่าปี ๒๐๑๕ เพื่อให้มีมติรับรองในการประชุมรัฐภาคีฯ ครั้งที่ ๒๑ ในปี ๒๐๑๕ และนำไปสู่การใช้บังคับในปี ๒๐๒๐
เป้าหมายสำคัญของการเจรจาภายใต้ AWG-DP คือ ความตกลงระหว่างประเทศฉบับใหม่ที่มีผลบังคับทางกฎหมายกับทุกประเทศ เป้าหมายดังกล่าวมาจากการผลักดันของสหภาพยุโรปและสหรัฐอเมริกาที่ต้องการให้ “ประเทศกำลังพัฒนาที่สำคัญ” (Major Developing Countries) มีพันธกรณีในการลดก๊าซ ทางกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่าข้อเสนอดังกล่าวขัดกับหลักการของอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่กำหนดให้ประเทศที่พัฒนาแล้วมีพันธกรณีลดก๊าซ แต่การลดก๊าซของประเทศกำลังพัฒนาทำโดยความสมัครใจ ทางรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อมของอินเดียได้คัดค้านอย่างหนักเกี่ยวกับเป้าหมายการทำงานของ AWG-DB ที่กำหนดให้มีข้อตกลงที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย และเสนอให้เพิ่มเติมหลักการเรื่อง “ความเป็นธรรม” และหลักการเรื่อง “ความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง” ข้อเสนอของอินเดียได้รับการสนับสนุนจากจีน ฟิลิปปินส์ ปากีสถาน และอียิปต์ แต่ก็ถูกคัดค้านอย่างมากจากสหรัฐอเมริกา ท้ายที่สุดก็ไม่ประสบความสำเร็จในการเพิ่มเติมหลักการดังกล่าวในมติของผลการประชุมที่เดอร์บัน
แม้ว่าเปาหมายการเจรจาของ AWG-DP คือความตกลงระหว่างประเทศฉบับใหม่ที่มีผลบังคับทางกฎหมายกับทุกประเทศ แต่ไม่ได้หมายความว้าทุกประเทศจะมีข้อผูกพันทางกฎหมายในการลดก๊าซเรือนกระจก สหรัฐอเมริกาและประเทศอื่นๆ ที่ไม่ต้องการถูกบังคับให้ลดก๊าซโดยมีเป้าหมายกำหนดอยู่ในความตกลงระหว่างประเทศจะต่อสู้อย่างมากในประเด็นนี้ และจะพยายามรักษาแนวทางที่กำหนดไว้ตั้งแต่ในโคเปนเฮเกนแอคคอร์ด
จากผลการวิเคราะห์ของกลุ่มนักวิทยาศาสตร์ในนาม “Climate Action Tracker” ที่เผยแพร่เมื่อวันที่ ๖ ธันวาคม ๒๐๑๑ ระบุว่า จากตัวเลขเป้าหมายของการลดก๊าซเรือนกระจกที่ประเทศต่างๆ ได้ประกาศออกมาตามแนวทางการลดก๊าซที่ให้แต่ละประเทศกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซได้เองนั้น จะยังคงทำให้อุณหภูมิโลกสูงขึ้นในระดับ ๓.๕ องศาเซลเซียส และหากประเทศต่างๆ ยังไม่เพิ่มระดับเป้าหมายการลดก๊าซ ต้องการรอดูผลการเจรจาความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ (หลังปี๒๐๑๕) อาจเป็นเรื่องที่สายเกินไปในการลดการปล่อยก๊าซตามเป้าหมายในปี ๒๐๒๐ เพื่อควบคุมอุณหภูมิในระดับ ๒ องเซลเซียส
บนเส้นทางการเจรจาจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่กว่า ๕ ปีที่ผ่านมา เป็นภาพสะท้อนปัญหาความยุ่งยากและซับซ้อนในการหาความสมดุลระหว่างเรื่องประสิทธิภาพและเป็นธรรมในการแก้ไขปัญหาโลกร้อน ความเสี่ยงจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศยังคงมีอยู่สูงเป็นความเสี่ยงที่ทุกประเทศจะต้องหาทางแก้ไขร่วมกันต่อไป
ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ ๑๘ มกราคม ๒๕๕๕ หน้า ๑๑
