ระบอบความตกลงด้านโลกร้อนหลังปี 2020 ความเปลี่ยนแปลงในโลกศตวรรษที่ 21
ที่มา: หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ (คอลัมภ์ Climate@Risk) วันที่ 13 มีนาคม 2556
เป็นผลที่เกิดขึ้นจากมติการประชุมรัฐภาคีอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศครั้งที่ 17 ในเดือนธันวาคม 2011 ที่เมืองเดอร์บันแอฟริกาใต้มีกลไกการเจรจาในรูปแบบการประชุมร่วมกันของประเทศสมาชิกโดยเรียกชื่อว่า "Ad hoc Working Group on Durban Platform for Enhanced Action"
เป้าหมายสำคัญของการเจรจารอบใหม่นี้ คือ การจัดทำพิธีสาร หรือ เครื่องมือทางกฎหมาย หรือผลลัพธ์ของการเจรจาที่มีผลบังคับทางกฎหมายกับทุกประเทศทั้งที่เป็นประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา โดยวางแผนเจรจาให้ได้ข้อยุติภายในปี 2015 และเริ่มมีผลในปี 2020
การเจรจารอบใหม่ที่เกิดขึ้นเป็นผลจากการประนีประนอมระหว่างกลุ่มประเทศต่างๆ ทางสหภาพยุโรปโดยการสนับสนุนจากกลุ่มประเทศหมู่เกาะขนาดเล็กและกลุ่มประเทศที่พัฒนาน้อยที่สุด พยายามผลักดันให้มีการเจรจาจัดทำความตกลงฉบับใหม่ที่มีผลทางกฎหมายกับทุกประเทศ และใช้เป็นเงื่อนไขต่อรองแลกเปลี่ยนสำหรับการให้มีพันธกรณีช่วงที่สองสำหรับพิธีสารเกียวโต ในขณะที่สหรัฐอเมริกายืนยันว่าหากจะยอมรับให้มีการเจรจาที่ก่อให้เกิดผลลัพธ์ซึ่งมีผลบังคับทางกฎหมายจะต้องเป็นการบังคับกับทั้งประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนาอย่างสมดุล (Symmetric)
สำหรับประเทศกำลังพัฒนาขนาดใหญ่ที่ปล่อยก๊าซในปริมาณสูง 4 ประเทศ ที่ได้รวมตัวกันในนามกลุ่ม "BASIC" (บราซิล แอฟริกาใต้ จีน และ อินเดีย) ทางจีนแสดงจุดยืนว่าจะยอมรับพันธกรณีที่มีผลทางกฎหมายได้หากมีช่วงเวลาบังคับหลังปี 2020 โดยทางกลุ่ม BASIC มีข้อเรียกร้องแลกเปลี่ยนให้สหภาพยุโรปยอมรับพันธกรณีช่วงที่สองภายใต้พิธีสารเกียวโต
ทางกลุ่มประเทศหมู่เกาะ และกลุ่มประเทศที่พัฒนาน้อยที่สุด ให้ความสำคัญต่อประเด็นเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก มีข้อเรียกร้องให้เพิ่มความพยายามในการลดการปล่อยก๊าซ เนื่องจากมี "ช่องว่าง" (Gap) อยู่มากระหว่างตัวเลขเป้าหมายการลดก๊าซเพื่อควบคุมอุณหภูมิมิให้เพิ่มเกินกว่า 2 องศาเซลเซียส ที่ให้ประเทศต่างๆ เสนอมาโดยอิสระตามแนวทางที่กำหนดไว้ใน "โคเปนเฮเกนแอคคอร์ด 2009" และ "ข้อตกลงแคนคูน 2010" กับเป้าหมายการลดก๊าซตามข้อมูลรายงานทางวิทยาศาสตร์จึงมีข้อเสนอให้กำหนดแผนงานที่ชัดเจนเพื่อการเพิ่มระดับความพยายามของทุกประเทศในการลดการปล่อยก๊าซ
ดังนั้น มติการประชุม COP17 รวมทั้งการกำหนดขอบเขตและเป้าหมายของการเจรจา Durban Platform จึงมีเนื้อหาออกมาในลักษณะที่สะท้อนความต้องการและการประนีประนอมจุดยืนของกลุ่มประเทศต่างๆ ข้างต้นเพื่อรักษาระบอบความตกลงภายใต้องค์การสหประชาชาติให้คงอยู่และเดินหน้าต่อไปได้แม้ว่าอาจจะไม่มีความก้าวหน้าและความหวังมากนักเมื่อเปรียบเทียบกับระดับความรุนแรงและอัตราเร็วของปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศที่เกิดขึ้นในขณะนี้
ระบอบความตกลงฉบับใหม่จะได้ข้อสรุปยุติหรือไม่ และมีรูปแบบและเนื้อหาอย่างไร ยังต้องรอผลการเจรจาจนถึงปี 2015 อย่างไรก็ดี มีความชัดเจนประการหนึ่งเกี่ยวกับระบอบความตกลงฉบับใหม่ นั่นคือ แนวทางการกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกจะเป็นในลักษณะให้ประเทศต่างๆ เสนอเป้าหมายการลดก๊าซมาเองซึ่งเป็นแนวทางที่เริ่มปรากฏขึ้นตั้งแต่โคเปนเฮเกนแอคคอร์ด 2009 แม้ว่าแนวทางดังกล่าวจะได้พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่า ตัวเลขเป้าหมายการลดก๊าซที่ประเทศต่างๆ เสนอมา ไม่เพียงพอต่อการบรรลุเป้าหมายการควบคุมอุณหภูมิ 2 องศาเซลเซียส แต่ก็เป็นแนวทางที่ช่วยแก้ไขปัญหาไม่ให้การเจรจาเกิดภาวะชะงักงัน เกิดสภาพ “Deadlock” นอกจากนี้ มีข้อวิเคราะห์ว่าระบอบความตกลงฉบับใหม่จะไม่ได้มีรูปแบบเดียวกับพิธีสารเกียวโตซึ่งมีรูปแบบที่เรียกว่า “ความตกลงร่วมกันแบบต่างตอบแทน” (Contractual Model)
Contractual Model เป็นรูปแบบของความตกลงระหว่างประเทศที่เกิดขึ้นได้เนื่องจากประเทศที่เข้าร่วมการเจรจาเห็นถึงประโยชน์สุทธิที่จะได้รับจากความตกลง (การหลีกเลี่ยงผลกระทบจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ) แม้ว่าจะมีต้นทุนที่ต้องจ่ายจากการเข้าร่วม (การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก) ประโยชน์ที่ได้รับไม่ได้เกิดจากการลดก๊าซของตัวเองเท่านั้น แต่เป็นประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงานของประเทศสมาชิกอื่นๆ ที่เข้าร่วมด้วย เป็นผลประโยชน์แบบต่างตอบแทนจึงสามารถสร้างพันธกรณีที่ต่างฝ่ายต่างยอมรับร่วมกันได้ แม้ว่าผู้ที่จะได้ประโยชน์มากที่สุดจากความตกลงขึ้นกับอำนาจต่อรองของผู้เจรจา แต่ทุกฝ่ายก็ได้ประโยชน์ที่ดีขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับการไม่มีความตกลง
Bodansky (2012) นักวิชาการด้านกฎหมายสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศวิเคราะห์ว่าการเจรจาภายใต้ Durban Platform จะได้ผลลัพธ์แบบ Contractual Model ได้ยากเนื่องจากผู้เล่นที่มีอำนาจต่อรองสูงและเป็นตัวแปรสำคัญต่อความสำเร็จของการเจรจา เช่น สหรัฐอเมริกา จีน ดูเหมือนจะไม่เชื่อว่าประเทศตนเองจะได้รับผลที่ดีขึ้นจากผลต่างตอบแทนที่ได้รับแลกเปลี่ยนจากการเข้าร่วมความตกลงเป็นสถานการณ์ที่แตกต่างไปจากการเจรจาจัดทำพิธีสารเกียวโตในช่วงทศวรรษ 1990 ในช่วงเวลานั้นประเทศที่พัฒนาแล้วต้องการให้ได้ผลสำเร็จของการเจรจา จึงเข้าร่วมเจรจาอย่างเข้มข้น แต่ตอนนี้มีไม่กี่ประเทศที่ยังเต็มใจเข้าร่วมอยู่ในพิธีสารเกียวโต มีเพียงสหภาพยุโรปที่ยังมีจุดยืนเข้าร่วมพิธีสารเกียวโตและยังคงเชื่อในข้อสมมุติฐานของ Contractual Model แต่ทางสหรัฐอเมริกา จีน และประเทศสำคัญอื่นๆ ดูเหมือนไม่ต้องการลดการปล่อยก๊าซมากกว่าที่ทำอยู่เพื่อแลกเปลี่ยนกับการดำเนินงานของประเทศอื่นๆ ซึ่งเป็นเหตุผลอธิบายว่าทำไมการเจรจาหลายครั้งที่ผ่านมาจึงเกิดความก้าวหน้าน้อยมาก
เหตุผลหลักสำคัญที่ทำให้รูปแบบ Contractual Model ได้รับการยอมรับน้อยลงในการเจรจาเรื่องการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศเนื่องมาจากในการตัดสินใจเพื่อเข้าร่วมหรือยอมรับพันธกรณี ประเทศใหญ่ๆ โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกา จีน ฯลฯ ไม่ได้พิจารณาเพียงเรื่องต้นทุนและประโยชน์ในด้านเศรษฐกิจหรือสิ่งแวดล้อมเท่านั้น แต่ต้องพิจารณาต้นทุนด้าน "ความเป็นอิสระของรัฐ" (National Autonomy) เนื่องจากเรื่องการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศมีนัยสำคัญต่อนโยบายภายในประเทศหลายด้าน ทั้งด้านอุตสาหกรรม เกษตร พลังงาน การขนส่ง นโยบายด้านการใช้ประโยชน์ที่ดิน ฯลฯ ดังนั้น ระบอบความตกลงด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศจึงมีความอ่อนไหวต่อนโยบายภายในประเทศมากกว่าระบอบความตกลงในด้านอื่นๆ ที่มีผลกระทบและขอบเขตจำกัดกว่าข้อวิเคราะห์ในประเด็นนี้ช่วยอธิบายให้เข้าใจได้ว่า ทำไมทั้งสหรัฐอเมริกาและจีนจึงมีท่าทีและจุดยืนไม่ก้าวหน้าในเวทีการเจรจา แต่กลับมีการดำเนินงานแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศก้าวหน้าอย่างมากภายในประเทศของตน
Bodabsky มีมุมมองว่าการเจรจาภายใต้ Durban Platform ควรพิจารณาถึงความตกลงในรูปแบบที่เรียกว่า “ความตกลงแบบเอื้ออำนวย” (Facilitative Model) เป็นลักษณะการกระตุ้นและเอื้ออำนวยให้ประเทศต่างๆ ร่วมแก้ไขปัญหา ลดการปล่อยก๊าซ ซึ่งประเทศต่างๆ ได้เริ่มดำเนินงานแล้วทั้งในระดับชาติ ระดับท้องถิ่น และมีการดำเนินงานร่วมกับองค์กรนอกภาครัฐ ดังนั้น ระบอบความตกลงด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศฉบับใหม่ควรเน้นการกระตุ้น ส่งเสริม เอื้ออำนวยให้เกิดการดำเนินงานจากระดับล่างขึ้นสู่ระดับบน (Bottom Up)
โคเปนเฮเกนแอคคอร์ด ปี 2009 และ ข้อตกลงแคนคูน ปี 2010 เป็นรูปธรรมที่สะท้อนแนวคิดและตัวอย่างของความตกลงในแบบ Facilitative Model ซึ่งแม้ว่าจะมีข้อเสนอตัวเลขเป้าหมายการลดก๊าซต่ำกว่าที่ต้องการ แต่ก็เป็นความก้าวหน้าที่ดีไปกว่าสถานการณ์ปกติเดิมที่อยู่ในภาวะหยุดชะงักสามารถดึงประเทศต่างๆ เข้ามาร่วมได้มากขึ้น ยอมรับการร่วมลดก๊าซมากขึ้น แต่ยังมีจุดอ่อนในแง่ระดับเป้าหมายการลดก๊าซที่ยังไม่เพียงพอ
โจทย์สำคัญของการเจรจา Durban Platform จึงอยู่ที่การแก้ไขปัญหาจุดอ่อนในเรื่องการกำหนดระดับเป้าหมายการลดก๊าซไม่ให้อุณหภูมิเพิ่มทะลุไปถึง 4 องศาเซลเซียส
ภาพ: http://integral-options.blogspot.com/2012/12/changing-values-global-tran...
